自然资源部与财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号，简称“45号文”），标志着暂停五年之久的土储专项债券正式重启，并首次针对存量闲置土地收储提出系统性操作指南。下面从政策背景、核心要点、创新亮点及市场影响三个维度展开解读。

一、政策背景：化债与稳市双重诉求下的重启逻辑

1. 房地产深度调整倒逼政策转向  

   自2021年起，房地产市场进入下行周期，房企土地购置费、政府土地出让收入持续收缩。2024年1-8月全国土地出让收入同比降幅达25.4%，部分区域闲置土地占比超30%。45号文通过专项债注入资金，旨在消化存量闲置土地、调节供需失衡，推动“房地产市场止跌回稳”。

2. 专项债使用效率亟待提升  

   2020-2024年，专项债资金闲置问题突出，审计显示近300亿元债券资金当年即被挪用或闲置。土储专项债重启不仅拓宽了合格项目来源，更通过精准投向存量土地收储，提升资金使用效率。

3. 地方债务化解的“开正门”路径  

   过去城投平台通过土地抵押融资形成隐性债务，而45号文明确土储专项债纳入政府性基金预算管理，要求“项目收益覆盖本息1.2倍以上”，既缓解地方财政压力，又遏制违规举债。

 二、核心要点：八大操作流程与四大准入条件

45号文细化土储专项债操作流程，形成“八步走”实施框架：

1. 申报准入条件  

   主体限制：仅纳入自然资源部名录的土地储备机构可申报，市辖区、功能区需由市级土储机构统筹；

   标的范围：优先收回企业无力开发的住宅/商服用地、司法拍卖土地、低效用地及可分割未开发地块；

   权属要求：土地须在“全民所有土地资产管理信息系统”备案，权属清晰且未重复融资。

2. 操作流程分解  

    收购申请与核查：企业提交含土地成本、规划分割方案等材料，土储中心联合多部门实地核查权属及现状；

   价格评估机制：采用“市场评估价与企业成本孰低”原则，经地方政府集体决策确定最终收购价；

    资金平衡设计：要求债券存续期内土地出让收入覆盖本息1.2倍，鼓励按1.3倍测算保险系数；

    供应限制：收回土地当年再开发比例不超50%，民生及实体经济项目除外。

 三、政策创新：三大突破性机制设计

1. 存量土地优先导向  

   区别于2017-2019年以新增土地储备为主，45号文明确专项债资金70%以上用于存量闲置土地收储，重点化解历史遗留问题。例如，安徽池州等地要求申报地块须为2024年3月31日前供应的闲置土地。

2. 全流程数字化监管  

   建立“土地市场动态监测与监管系统”与“全民所有土地资产管理信息系统”双平台联动机制，实现地块标识码关联、资金流向追踪及资产价值动态评估。

3. 市场化定价与风险隔离  

   引入第三方评估机构参与土地估值，要求收购价格不得高于市场评估价，并通过“分账核算”隔离项目风险与财政预算。北京、广东试点项目显示，债券期限从5年延长至7-10年，匹配土地开发周期。

 四、市场影响：机遇与挑战并存

1. 短期效应  

   城投流动性纾困：2022-2024年城投拿地占比超60%，专项债资金注入可加速土地资产变现，缓解债务压力；

   土地供应结构调整：预计2025年住宅用地供应量将缩减20%-30%，核心城市土地溢价率有望回升3-5个百分点。

2. 长期风险警示  

   收益覆盖能力存疑：若土地市场持续低迷，部分中西部区域可能出现收益不及预期风险，需警惕“借新还旧”扩张；

   操作合规性挑战：历史遗留地块权属复杂，司法查封、抵押土地的解押流程可能延缓项目实施进度。

45号文的出台，标志着土地财政从“增量扩张”向“存量优化”的范式转变。通过专项债工具撬动存量土地资源，既为地方政府开辟合法融资渠道，又为房地产市场软着陆提供缓冲空间。未来政策效果将取决于地方执行力、市场回暖节奏及配套监管措施的协同推进。建议投资者重点关注长三角、珠三角等土地流动性较高区域的专项债项目，规避低效区域过度融资风险。

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