一、政策变化

地方政府专项债自2015年提出，2018年开始逐步推开以来，经过近几年的快速发展，目前专项债已经成为地方政府最有效的合规融资渠道，发行规模不断扩大。围绕专项债的“借”、“用”、“管”、“还”各项管理政策逐步完善。地方政府专项债各项管理政策2021年逐步完善，近两年政策变化并不大。2024年，各项政策频繁出台，尤其是重点推出“超长期特别国债”，优化调整“地方政府专项债”、扩大“中央预算内投资”，实施更加积极的财政政策，扩大政府投资。专项资只作为积极财政策的重要工具，在2024年出现了较大变化。

根据，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）文件，对专项债做出如下重点调整：专项债实行负面清单管理，扩大专项债券用作项目资本金范围，开展专项债券项目“自审自发”试点，打通在建项目续发专项债券“绿色通道”，建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制。

其中，就审核机制来说，对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制。各地专项债券项目经省级政府审核批准后，依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送，其中，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。即每年10月底集中报送全年度项目，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。这个补充报送应该是对10月底全年项目集中报送的补充，补充报送的内容应是在全年报送项目的基础上补充上该季度已经完成立项的项目在国家重大建设项目库进行报送，并在3月、6月、9月、11月上旬两部委通过重大建设项目库开库采集数据，当月下旬给出审核结果。

其中，打通在建项目续发专项债券“绿色通道”。对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报。可以理解为已经完成两部委审核，且已经完成首次债券发行，处于在建过程中的项目，需要继续发行债券（如额度变更、分批次发行的）可在省级政府审核后直接安排发行。

二、领域变化

地方政府专项债未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。负面清单如下：

地方政府专项债券禁止类项目清单

1、完全无收益的的项目

2、楼堂馆所

（1）党政机关办公用房、技术用房；

（2）党校（行政学院）；

（3）培训中心；

（4）行政会议中心；

（5）干部职工疗养院；

（6）其他各类楼堂馆所。

3、形象工程和和政绩工程

（1）巨型雕塑；

（2）过度化的景观提升和街区亮化工程；

（3）文化庆典和主题论坛场地设施；

（4）其他各类形象工程和政绩工程。

4、房地产等项目

（1）除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；

（2）主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。

5、一般竞争性产业项目

一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。

注：鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设；专项债券不得投向一般竞争性产业领域。

允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。具体操作要求按照相关部门规定执行。

对于负面清单的理解要注意以下几点：

1、完全无收益的的项目

完全无收益项目在实务中主要遇到的项目包括：纪念馆、博物馆（大部分无收益或者收益很难实现）、市政道路、乡村道路、党校、党政机关办公用房等等。

2、楼堂馆所

楼堂馆所在除党政机关办公用房、技术用房；党校（行政学院）；培训中心；行政会议中心；干部职工疗养院；其他各类楼堂馆所之外，尤其注意单纯办公用房、类写字楼、或单纯写字楼为主的产业园区等疑似绕道建设楼堂馆所项目。

3、形象工程和和政绩工程

在负面清单之外重点规避地标性的博物馆、文化馆建设，造价过高的景观建设、与项目建设关联不大的亮化工程。

4、房地产等项目

尤其注意单纯写字楼建设为主的产业园区项目，产业园区、实训基地项目要突出生产、研发功能，要确保一定比例的生产车间建设，规避产业地产项目。在文旅项目谋划中，要规避主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施，其中严格压缩商业用房建设比例。

5、一般竞争性产业项目

一般竞争性产业项目我们在实务中一个通俗的判断标准为：企业愿意投资，有动力投资的项目。负面清单中提出鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业但仅限用于基础设施建设。其中基础设施可以理解为（1）符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施

（2）信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等相关产业基础设施，如算力、数据中心、基本厂房及研发用房建设、实验室、无人机充电网络等等。

三、特别突出的新增领域

目前，专项债除负面清单外的项目均可申报，大大拓宽了专项债项目谋划空间，因此，未来专项债项目的谋划核心是做好收入确认、融资平衡问题。另外，在负面清单之外，并不是所有项目没有侧重点，要重点结合国家政策导向，尤其是专项债申报系统中明确提及的特别新增领域。重点领域介绍如下：

1、低空飞行设施设备

低空飞行设施设备主要包括四类：设施网、空联网、航路网。首先设施网包括包括但不限于分布式起降点、通用机场、充电设施等硬件设施。空联网涵盖了通信、导航、监视、气象等信息基础设施建设，旨在实现低空空域内的信息感知、传输和处理等功能。航路网涉及3D地图绘制、空域管理软件开发等内容，目的是提高空域使用效率，保证大量飞行器在密集空域内有序、高效地运行。

2、风电光伏

风电光伏项目在之前的专项债投向领域中明确的是“大型风电光伏基地”，从国家重大建设项目库中的领域设定分类来看，一个明显的变化是由“大型风电光伏基地”调整为“风电光伏”，这也意味着后期风电光伏项目将获得专项债资金重点支持。

3、农村一二三产融合发展

农村一二三产融合发展项目首次在专项债投向领域中明确提及。目前，农村一二三产融合发展项目是中央预算内重点支持专项，在专项债支持领域内的农村一二三产融合发展项目应包括：农业生产基地配套基础设施（如大棚）、农产品加工流通集聚区配套基础设施（如冷库、保鲜库、加工车间）以及促进乡村农文旅融合发展的给排水、污水处理、道路等设施。重点是挖掘可论证、可量化的收入来源。

4、水利工程

水利工程的支持范围有原来的水库工程(包含水库除险加固)、引调水工程、配

调水工程、城乡供水一体化工程(乡镇、农村)、农村饮水安全巩固提升工程变更为具备供水、发电等较稳定的经营性收益的水库水闸工程、引调水工程、规模化农村供水工程、灌区工程等。

6、绿色低碳交通工具更新

绿色低碳交通工具更新一般在项目谋划层面主要是新能源公交车辆更新、交通运输货运车辆的电动化更新。从专项债申报角度来看，落地的项目更多的是公交车辆的电动化更新。

7、生态修复

此次专项债重点拓宽了生态修复领域的支持范围由原来的城镇污水垃圾处理、重点领域水环境治理、污泥无害化处理及资源化利用项目拓展为城镇污水垃圾收集转运处理、工业污水收集处理、重点流域水环境综合治理、污泥无害化处理和资源化利用、绿色低碳交通工具更新、生态产品价值实现、节能降碳、废弃物资源化利用和处置、再生资源回收处理及利用、生态修复、生物多样性保护与利用。项目谋划的领域拓宽丰富了项目谋划来源，但重点仍然是如何挖掘收入来源问题，并且收入能够有效论证。

8、高等教育与普通高中

教育板块的内容由原来的学前教育、职业教育、普通高校的学生宿舍重点拓展为学前教育、职业教育、高等教育、普通高中等，除中小学教育为纯公益以及其他教育商业化属性不属于外均可申报，也验证了负面清单之外的项目均可申报。后期，项目重点仍然是收入确认的问题。

9、社区服务设施

社区服务设施尤其是嵌入式社区服务中心、便民服务中心等新形势社区服务设施均可申报地方政府专项债。

10、车路云一体化

车路云一体化从试点内容来看，主要包括建设智能化路侧基础设施、车载终端、城市级服务管理平台、规模化示范应用（主要包括智慧停车、智慧公交、城市物流、自动配送等多场景应用）。专项债目前在此项目上还没有申报案例，下一步重点是收入模式的建立和符合实际的建设内容谋划。

11、公共技术平台

主要包括创新平台、孵化器、中试基地、生物安全实验室等公共技术服务平台和基础设施建

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