来源：项目谋划资金申报区域发展研究院

（一）总额：

根据2025年政府工作报告，2025年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元。

（二）细分领域额度：

1. 债务化解：预计有约2.8万亿元专项债资金用于债务化解。

2. 项目建设：专项债资金将投向市政和产业园区基础设施、棚户区改造、铁路等传统基建领域，以及土地储备项目、收购存量商品房、补充银行资本金等。

3. 项目资本金：预计专项债用作项目资本金的比例将有所提升。

（三）各省额度：

1. 广东：2025年提前下达新增债务限额为3213亿元，其中专项债务3035亿元。

2. 江苏：2025年提前下达新增债务限额为1540亿元。

3. 内蒙古：2025年提前下达新增债务限额为305亿元。

4. 其他省份：多数省份的新增债务限额已“顶格”下达，具体额度根据2024年新增债券规模的60%左右计算。

（四）总体来看：

2025年地方专项债总额为4.4万亿元，重点投向债务化解、项目建设、土地储备、收购存量商品房等领域。各省额度已根据2024年新增债券规模的60%左右“顶格”下达，具体额度因省份而异。

（一）申报领域

1、交通基础设施

（1）铁路：

支持范围：高速铁路、城际铁路、货运铁路及铁路专用线。

（2）收费公路：

支持范围：高速公路、国省干线改造。

（3）民用机场：

干线机场、支线机场。

（4）综合交通枢纽：

客运枢纽，重点包括改扩建高铁站、城市轨道交通站、城市综合客运站等独立枢纽项目。

（5）城市轨道交通：

地铁、市域（郊）铁路。

（6）城市停车场：

独立停车场项目，可含充电桩（此类项目县（区、开发区）可以统一规划、统一申报）。

（7）水运：

内河航运枢纽、港口。

2、能源

（1）天然气管网和储气设施：

支持范围：

①天然气管网：主要是管压4.0MPa以上的石油天然气长输管道（首站到门站的管道），主要包含国家干线管网和省级干线管网（从国干网中连接的一级支线或二级支线）；

② 储气设施：主要是天然气在各城市建立的带有储罐的储气设施。

（2）煤炭应急储备设施：

支持范围：承诺由国家相关部委调度的战略性枢纽型煤炭储备项目，投资覆盖广、项目规模较大的新增煤炭储备能力项目。

（3）城乡电网：

支持范围：

①农村电网改造（国家电网统一向各省市发改委报送）；

②城市配电网；

③边远地区离网型新能源微电网。

注意：涉及供区争议项目需取得双方明确同意意见后填报；农网项目涉及国网省电力公司、省水电集团供区的，请地方上报前与相应电网公司取得一致意见。

（4）新能源项目：

支持范围：

①大型风电、光伏基地、抽水蓄能电站等绿色低碳能源基地（含深远海风电及其送出工程）；

②村镇可再生能源供热；

③新能源汽车充电桩；

④公共领域充换电基础设施。

3、农林水利

（1）农业

支持范围：高标准农田建设，渔港和渔港经济区建设，农作物、畜禽、水产育种创新能力提升，制（繁）种能力提升，病死畜禽无害化处理，农作物病虫害区域应急防治中心，农村产业融合发展示范园，农村人居环境整治等。

（2）林草业

支持范围：国家储备林项目，储备饲草基地。

（3）水利

支持范围：水库工程（包含水库除险加固）、引调水工程、配调水工程、城乡供水一体化工程（乡镇、农村）、农村饮水安全巩固提升工程。

4、生态环保

支持范围：县城及建制镇污水收集及新建处理设施或提标改造（重点支持城市新区、城中村、老旧城区、城乡结合部等空白区域），污水资源化利用，污泥处置；垃圾焚烧发电一体化、生活垃圾分类、垃圾回收分拣中心、垃圾资源化利用（包括建筑垃圾资源化利用设施）等。

注意：不在申报范围内，或打捆项目涵盖其他内容较多的项目；没有收益，或收益较低的项目；不支持PPP项目；乡村污水垃圾治理项目不支持前置要件不齐项目，包括用地、选址、能评、环评、审批文件。

5、社会事业

（1）卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）

支持范围：县级以上医疗机构。包括综合医院、中医医院、妇幼保健院，其中县级也可以支持县级医院分院。

（2）教育

支持范围：①职业教育：公办中职、公办高职、技工院校。②学前教育：公办幼儿园。③普通高校学生宿舍。

（3）养老托育

支持范围：①养老：省、市、县级的公办老年养护院，包括社区居家类的养老服务设施。②托育：公办托育机构。

（4）文化旅游

支持范围：旅游基础设施主要包括游客服务中心、停车场、旅游厕所、旅游道路、智慧旅游服务设施等，旅游道路须为短距离的通景区道路、“断送路”、景区内必要的游步道。注意：原则上不支持青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、基层文化服务中心、职工书屋等；不支持收益难以覆盖还本付息的博物馆、图书馆等；不支持大型人造景观、仿古建设、拆真建假和异国风情等项目。

（5）其他社会事业（体育和民生）

支持范围：①体育公园、全民健身中心、公共体育场中的标准田径跑道和标准足球场地、社会足球场、健身步道、公共服务设施等。②殡葬、残疾人康复、精神卫生、优抚医院等。

6、城乡冷链物流基础设施

（1）城乡冷链物流设施

支持范围：肉类、果蔬、蛋奶、医药等农业设施。

（2）粮食仓储物流设施

支持范围：成品粮仓库、原粮仓库。

（3）国家物流枢纽等物流基础设施

支持范围：国家物流枢纽设施，地方物流园区。4、应急物资仓储物流设施支持范围：应急物资中转站、生活物资城郊大仓基地。

（4）农产品批发市场

支持范围：农产品或农贸市场的新建、改造及信息化提升。注意：不支持内容 ：不支持建设内容含办公楼、宿舍、食堂、综合楼、公寓等楼堂馆所及绿化、亮化等。不支持名称为物流项目但是建设内容为建设厂房、安置房、办公用房等，或者是单纯的交通、城建设施建设等此类项目。

7、市政和产业园区基础设施

（1）市政基础设施

支持范围：

①供排水：主要支持城市含县城自来水厂建设、供排水管网建设，不支持纯乡镇的农村饮水工程。②供热：长距离供热管网。

③供气：主要支持城市含县城建成区燃气管网及相关场站设施建设、更新改造等项目。

④地下管线管廊：建设内容应主要为地下综合管廊、管沟、管线。

信息化：智慧交通、智慧水务、智慧教育、智慧社区、智慧文旅等市政基础设施信息化。

（2）产业园区基础设施（主要支持国家级、省级产业园区基础设施）

支持范围：国家级、省级产业园区基础设施，建设仓储、供排水、供热、停车场、污水处理厂、重点支持已签订入驻协议及跟企业有合作意向的标准化厂房和科创孵化器，对没有招商引资成果的项目不予安排债券发行以及配建的少量辅助用房（包括研发中心、科研楼、员工宿舍、员工食堂等）。注意：应明确建设内容和规模（包括辅助用房），不能以建设孵化器、加速器、园区配套基础设施、园区生活基础设施等或项目建设意义代替建设内容，不支持园区内单纯的道路、桥梁建设项目，不支持园区内产业项目，不支持园区内酒店开发项目。

8、新型基础设施

（1）市政公共服务等民生领域信息化

智慧交通、智慧水务、智慧教育、智慧社区、智慧文旅等及水电气暖等市政基础设施信息化。

（2）云计算中小型数据中心、人工智能基础设施

提供云计算数据服务和人工智能服务支撑的相关产业发展基础投资。

（3）轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施智能化改造聚焦传统基础设施信息化改造，用于数据采集、传输、智能化的应用及软硬件设备投资。

（4）第五代通信移动通信 5G 融合应用设施

利用 5G 传输特性，支持 5G 信息采集、监测预警、通信指挥、应急服务等融合应用，包括公共服务管理、环境管理、公共卫生等突发事件以及枢纽管理等。

（5）国家级、省级公共技术服务和数字化转型平台

国家部委、省级认定的公共技术服务、公共数字化转型平台，包括国家和省发展改革委科技、工信、市场监管等部门认定的公共技术服务和数字化转型平台。注意：以设备软硬件投资为主，不包含办公用房、房屋建设。

不支持内容：

①含有办公用房和技术用房，写字楼、厂房、产业园等纯粹的土建项目；

②企业投资的产业化项目；

③建设内容主要为宽带网络、广播电视、移动通信以及相关配套设施建设的项目。

9、国家重大战略项目：

（1）京津冀协同发展。

（2）长江经济带发展。

（3）“一带一路”建设。

（4）粤港澳大湾区建设。

（5）长三角一体化发展。

（6）推进海南全面深化改革开放。

（7）黄河流域生态保护和高质量发展。

（8）成渝地区双城经济圈建设。

具有鲜明战略要素和属性的项目；要求项目支撑服务战略实施，不能仅仅是项目名称中冠名，还要在建设内容中充分体现相关要素和属性。

不支持范围：未纳入相关规划，不属于重大战略明确的重点任务或投向，对推进重大战略作用不重要。若项目属于其他投向领域的，应优先按照相应行业领域申报；若较综合类项目，可在此专项里申报。

10、保障性安居工程

（1）城镇老旧小区改造

支持范围：城镇老旧小区改造，需明确改造多少个小区，多少户。

（2）保障性租赁住房

（3）公共租赁住房

（4）棚户区改造（主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目）

支持范围：必须是已开工在建的项目（明确是否纳入哪一年棚改计划、实物安置多少户）。

（5）城中村改造

支持范围：支持人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市新建、改建保障性租赁住房纳入计划内的项目（明确纳入计划的情况）。

11、特殊重大项目

（二）核心领域：

1. 交通、能源、市政等传统基建

2. 新基建（5G、数据中心）

3. 民生服务（医疗、教育）

4. 产业园区

2025年新增“新质生产力配套基建”（如算力中心、低空经济基建）和“城市更新2.0”（含老旧小区加装充电桩、适老化改造），但严控“大型会展中心”“景观提升”等“非急需”项目。

（三）新增方向：

专项债支持范围变化，新增了以下范围：

（1）支持收购存量商品房；

（2）支持盘活存量闲置土地；

（3）支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施；

（4）扩大用作资本金的领域、规模和比例。相关具体政策还未出，但 2024 年 5 月 1 日施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十二条对特许经营项目使用地方政府专项债券资金用做项目资本金首次开了“口子”，规定：将专项债券用作项目资本金的，应当按照国家关于资本金管理的规定和专项债券有关规定执行。此规定平息了之前关于地方政府专项债券资金能否用于特许经营项目的纷争；

（5）支持有收益的老旧街区（老旧厂区）改造等城市更新项目。上述新的支持范围，可以作为新的储备项目。

（四）新增导向

（1）加强对经济大省专项债券支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设；

（2）合理安排其他地区专项债券额度，推动在建项目续建完工和国家重大战略项目落地实施；

（3）专项债券支持导向的变化，对非经济大省争取专项债券资金提出了挑战，对项目储备提出更高要求，地方政府应积极适应专项债券管理机制的变化，紧紧抓住和使用好在建项目“绿色通道”，推动项目谋划储备。

（五）负面清单新增项：

文旅项目中含房地产配套的“伪文旅”项目、投资回报率不足3%的产业园区。

（六）项目成熟度要求

2025年申报项目需100%完成用地预审、环评批复，50%以上项目需在申报前完成施工图设计。

（七）穿透式监管落地

建立“财政部-省级-市县”三级穿透监测系统，要求项目单位每月上传施工进度、资金支付凭证，对进度滞后项目直接冻结资金。

（八）管理趋严的变化

（1）责任主体：“借用管还”全生命周期管理，强化了主管部门和项目单位的责任，明晰发改、财政和项目主管及实施单位之间的责任归属，更便于项目的管理和实施。今后在线监测、实地督导、现场核查等常态化；

（2）项目资产台账和分类管理，未来可能会有同类项目综合负债和资产平衡，弥补单一项目在一定时期内收益和负债难以平衡的困难。未来政策值得研究和期待；

（3）建立偿债备付金制度，能否解决目前项目收益不及预期自身难以平衡的问题；提前偿还可以减轻地方政府负债成本，值得密切关注和跟进；

（4）发改委提出的项目审核自主权试点这一新政策，财政部具体措施中未提及，这是比较大的政策变化，亦应密切关注。地方政府专项债券作为积极财政政策工具之一，多年配合国家重大战略需求，积极对投向范围进行调整，发挥了投资带动效应。我们要时刻把握相关政策，谋划布局储备项目，争取发行更多专项债券，助力地方经济发展。

（一）项目发起

由项目主管部门或实施机构以项目建议书的形式向主管部门提交需申请专项债的项目。（最开始是作为储备项目，由财政先进行一轮筛选）。

用于土地储备的专项债经财政局、自然资源局先进筛选选报。

（二）项目准备

准备立项文件、可行性研究报告、一案两书等等...资料准备好之后，由主管部门会同实施机构进行项目报送，即按要求在省级政府债券管理平台系统中录入省级政府债券管理平台系统。

（三）项目审核

先由各级主管部门对上报的项目进行初审，再由财政厅组织专家组进行专家评审。

（四）项目入库

项目库分为储备库、发行备选库、执行库三个子库。

（1）通过初审的项目纳入储备库管理。

（2）通过专家审核通过的项目，从储备库转入发行备选库，作为发行项目专项债券的备选项目。

（3）在上级核定新增专项债务限额内，地方政府结合项目轻重缓急等因素从发行备选库选取项目转入执行库。

（五）债券发行

在已制定的各省市的专项债额度之下，由财政厅提出全年度项目专项债券发行方案（或计划）。由各级省财政部门按发行计划，请债券发行机构，安排发行专项债，专项债发行后，各级财政部门应按要求主动披露项目专项债券相关信息，包括发行信息、发行结果、付息信息、兑付信息、定期信息、重大事项信息等。

（六）申报流程

（七）专项债申报过程中需要的资料清单

（一）一案两书：

实施方案、财务评价报告、法律意见书。

（二）可行性研究报告：

对项目实施的可行性进行论证。

（三）财政评审报告：

项目投资估算经财政投资评审中心或专业评审机构评审，并取得财政局相关批复或已编制正式项目投资概算报告。

（四）规划许可：

自规局出具的项目规划或用地规划。

（五）立项文件：

发改局出具的准予立项资料，如项目建议书的批复等。

（六）可行性研究报告批复：

发改局出具的关于项目可行性研究报告准予的批复文件。

（七）用地手续：

自规局出具的用地预审与选址意见书、用地规划许可证、划拨决定书、国有土地使用证等，具体根据项目用地性质办理。

（八）环评文件：

环保局出具的项目关于环境影响的登记表或报告批复。

（九）收入测算说明：

对项目收入进行合理预测，一是项目预期收入与建设内容密切匹配；二是收入预测类型合理，收入实现具有可实现性；三是收入预测取值有国家标准、行业标准、地区标准的、或有市场询价材料支撑的、或有以往年度同性质项目运营收入作支撑；四是项目收入测算有计算构成，有收入测算明细。

（十）项目资金筹集情况说明：

保障项目财政资金明确，到位时间、条件能够落实。

（十一）其他要件

具备《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》及招投标手续可提升项目成熟度。

（一）前置条件评审要点

前置条件评审，主要对评价项目能不能达到专项债券发行基本条件，前置条件有一项不符合的，即评审不通过（实行一票否决权）。

（二）项目质量评审要点

前置条件评审通过的项目进行质量评审，按照评分标准进行综合评估打分，质量好、得分高的纳入发行（备选）库，并优先安排发行；质量差、得分低的项目不予入库。

雷区1：挪用资金发工资

案例：某县将2.3亿棚改专项债用于公务员绩效奖，县长被党内严重警告。

红线：专项债不得用于经常性支出，严禁置换存量债务。

雷区2：虚报项目进度

案例：某市高铁站配套项目伪造施工照片，导致后续5亿元额度被核减。

对策：建立“工程监理+区块链存证”双监管机制。

雷区3：资金沉淀超半年

新规：2025年要求债券发行后3个月内支付率需达30%，6个月达60%，否则省级财政可强制收回额度。

工具推荐：使用“专项债资金支付预警系统”，自动触发督办短信。

雷区4：违规注资城投

政策：2025年明确禁止通过SPV公司、基金嵌套等方式变相输血城投平台。

替代方案：合规路径应为“专项债→项目单位→EPC总包方”。

（其他雷区：擅自调整用途、配套资金不到位、收益未上缴国库等，因篇幅限制略）

财政部将根据2024年项目绩效评价结果，按“优、良、中、差”四档分配2025年额度：

成本管控表：超概算10%直接扣减20%额度；

收益实现表：实际收益低于测算值50%的项目所在区县暂停申报1年；

就业带动表：基建类项目需提供农民工工资专户流水；

民生满意度表：医院、学校等项目委托第三方开展群众调查。

专项债已从“资金输血”转向“精准滴灌”，唯有吃透政策、做实项目、严控风险的地方政府，才能在这场3.9万亿的“资金争夺战”中胜出。建议各地立即启动三项行动：

组建“发改+财政+行业局”专班，9月底前完成项目预审；

对2019-2023年专项债项目开展“回头看”，整改遗留问题；

建立“专项债全生命周期管理系统”，对接财政部监测平台。

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