专项债是地方政府带动扩大有效投资、对冲经济下行压力的重要手段，也是积极财政政策的重要工具，在稳增长、防风险和惠民生方面作用重大。近年来政府财力恢复缓慢，专项债券还本付息压力增大，截至 2024 年 6 月末，全国地方政府专项债务余额达 263516 亿元。当前专项债券管理面临效益低的突出问题，表现为收入低于预期和投资带动效应弱。

随着 7 月中共中央政治局会议和 8 月财政部反复重申 “加快专项债发行使用进度”，8 月地方政府专项债券发行显著放量，发行 9472.4 亿元，刷新今年单月发行规模峰值。 　

图表1：2024年至今地方专项债发行规模

数据来源：新华财经

新华财经数据表明，截至 2024 年 9 月 5 日发稿时，今年各地发行的专项债券规模已超 4 万亿元，约为 40694 亿元，其中再融资专项债占比约 33%，新增专项债占比约 67%。另外，截至 7 月末，全国地方政府债务余额 428009 亿元，包括一般债162425 亿元、专项债务 265584 亿元，且政府债券为 426347 亿元，非政府债券形式存量政府债务 1662 亿元。

2025年专项债分析

排除 2023 年特殊因素再融资债券后，2024 年截至 9 月 1 日已发行再融资专项债券规模为 12703 亿元，2025 年专项债券还本付息规模为 11629 亿元。结合 “两重” 政策及相关决定，同时依据财政部 8 月 30 日的报告提出的要求，可判断 2025 年新增专项债券整体规模不会有大变化。

在防风险和保增长背景下，额度分配兼顾化债与项目储备好、投资带动效益好原则。从 2024 年各省份公布的债务余额看，长三角、珠三角、中部崛起及西部大开发重点省份为额度支持重点。预测 2025 年广东、山东、浙江、江苏、四川、河南、安徽等省份额度仍较高，江苏可能有较大增长。从 2024 年项目储备工作看，广东和浙江表现较好，行动早、有步骤、成章法，统筹结合了 “硬投资” 与 “软建设”。

《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出要适当扩大专项债用作资本金的领域、规模、比例。依据现有的支持领域进行预测，未来保障性租赁住房、城中村改造、部分特殊重大项目等领域可能会增加用作专项债资本金。

随着专项债券工作常态化推进，项目前端审核管理日趋完善，涵盖发改部门对项目前期手续和可行性的审核，以及财政部门对融资收益平衡的审核。目前专项债券的许多项目已进入运营期，部分早期项目即将面临偿还本金。因此，我们认为未来专项债券的管理重点在于投后管理，主要包括资产管理、收入管理、运营管理、投资效率分析和决策制度。可以说，专项债券的管理将迈入投后管理阶段。

1.谋定而后动并非简单谋划项目，而是确定思路和方向，且不局限于谋划 2025 年，而是着眼未来 3 - 5 年。依据《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》要求，应完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制等，所以在具体项目谋划前要做好整体规划、专项规划和区域规划等工作，确定未来 3 - 5 年项目谋划思路与方向。例如南方某省从全省角度出发，通过实地调研、专题研究，结合本地产业基础以新质生产力为重点谋划项目。

2. 当前专项债券项目谋划、储备存在突出问题，如缺乏全局统筹单位导致项目小而散、重复谋划，前期费用不足使工作推进困难，项目单位不积极且缺乏科学谋划思路致项目难以落地。而专项债工作成果好、效率高的地区已建立有效工作机制，包括统筹组织协调、调研、培训指导、项目集中梳理谋划、赛马竞争等，如某东部经济强省组建全省向上资金工作机制并纳入绩效考核，2024 年向上资金争取额度位居全国前三。

3.在地方财力有限的状况下，各类资金如专项债、超长期国债、中央预算内资金及一般债都有各自申报要求和领域限制，地方政府应根据项目特点进行资金拼盘以争取更多向上资金，这成为当前重点工作。一方面，向上争取资金不能局限于专项债，还应涵盖中央预算内投资、超长期特别国债以及中央（地方）财政专项资金等，所以在项目谋划时要全面、系统地考虑各种资金的可能性。另一方面，专项债工作不能单纯视作政府投资，要系统思考如何扩大有效投资、增强对社会资本的撬动作用。党的二十届三中全会指出要扩大专项债券的应用领域及作资本金范围，基于此可判断 2025 年专项债储备工作会有较大调整。

4.2024 年财政部、发改委及行业主管部门出台一系列政策加强项目申报和投后管理。从近年审计报告、国家发改委对项目调度及《国家发展改革委重大项目后评价管理办法》、财政部《2024 年上半年中国财政政策执行情况报告》和近期调研可看出，提升投资效益成为投后管理重点，项目要完成有效投资，未来专项债重心将是投后管理，所以在项目谋划时就要考虑投后管理。

梳理各单位上报的项目清单，其实有三个目的：

第一，理解部门需求

通过项目名称、建设内容、建设计划等信息，去理解、猜测部门上报这个项目的需求是什么?原因是什么?

第二，根据上报项目的详实度，综合评判部门实力

如果这个部门项目报的乱七八遭，不知所云，虽然上报了十来个，但大概率是不靠谱的。

然后另外一个部门可能就报了三个，但是每个项目都很扎实，就可以多深入挖掘一下，他们有实力建更多更好的项目。

第三，最关键的目的——砍掉项目

虽然一般来说每个地方都最少有五六十个项目。但事实上按照我们的经验，有一半是无效的项目；

在谋划项目以前，要把这些无效的项目通通都砍掉，免得在调研过程中浪费时间。

项目梳理完，我们对这个地区相关的委办局、平台公司实力有了初步了解，接下来，就可以走访调研。

调研的核心，是为了了解需求、核实信息和确认内容。

了解需求，就是去问实施机构，到底为什么要上这个项目。

如果上这个项目的必要性不足，即使列到计划里面去，后面在实施的时候遇到困难，部门就会退缩。

核实建设内容，关键是看，有没有假大空。

接下来，就是确认相关内容、总投资和建设时间。别到时候项目理出来了，有红利的时候报上去、还搞到了钱，但项目却做不下去了，那就麻烦了。

初步调研完了以后，接下来就是挖掘项目，这其实也是当时刘主任最迫切需要的。咋挖呢？给大家介绍三个小技巧。

第一，补短板、强弱项的小项目

每个部门或多或少，手里都会有一些这样的项目，几十万或者上百万。小项目他就懒得往发改报了。

自己部门有钱或者财政有钱就做了，没钱也就不弄了。

第二，对标上级考核的一些项目

还没来记得谋划，或者谋划了觉得没钱搞放一边的。

第三，有想法但是没钱做的好项目

因为财政最近出不起钱，所以也就不报了。

项目谋划的关键，不单单是梳理清单，有了清单，还落不了地，不能转换固投指标，仅仅只是一纸空文。

谋划的关键——项目能找得到钱，落得了地。所以啊，项目谋划的第一个关键——经济测算。

要把项目清单里的内容，一个个排摸，如果项目产出很差的话，会很难上，毕竟地方现在很难做到直投。

举个项目清单里的一个小例子——市水廊文化休憩带综合打造项目。

这个项目，因为位于老城，会涉及到拆迁，所以总投资很高，有5亿。

但是，产出却很少，只有一点点文化中心低额的出租费补缴靠谱。所以，这类型项目要上，就得跟收益比较好的项目去打包，才能融得到钱。

那过了这一关，心里对项目有谱了之后，第二个关键——找“钱”。

任何一个地方，年度投资计划内所有的项目都靠自己财政保障肯定是不可能的，所以啊，必须要找好“资金”渠道。

像是今年有超长期国债、专项债、中央预算内资金等政策性资金，还有EOD、设备更新、城中村等专项贷款。

国家在撒钱，咱得奔着这个钱去，冲着钱进一步地谋项目。

这时候，最关键的第三个要点，就来了——项目包装：跨部门资源整合、肥瘦搭配。

就比如，EOD项目，EOD项目需要生态和产业类的项目相结合。

生态类的项目在环保条线，产业类的项目往往在开发区。而EOD项目的申报核心又在于环保。

这就需要跨部门的整合资源，肥瘦搭配，才能找到便宜、长周期的钱，让项目能够落地。

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