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审批制、核准制、备案制与可行性研究报告

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点击次数:435 更新时间:2023年06月02日13:03:44 打印此页 关闭

2023年4月,国家发展改革委发布《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》(以下简称“通知”),通知自5月1日起施行。

通知中明确:可行性研究是投资决策的核心环节,加强投资项目可行性研究是提升投资决策科学化水平的必然要求。

政府投资项目可行性研究报告原则上应按照《通用大纲》进行编写,并作为各级政府及有关部门审批政府投资项目的基本依据。

2004年国发20号《国务院关于投资体制改革的决定》要求:改革项目审批制度,落实企业投资自主权。
对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制。
其中,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准,其他项目无论规模大小,均改为备案制,项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险。各地区、各部门不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权利。
自此,拉开了我国投资项目管理改革的序幕,固定资产投资项目分三种情况,分别实行审批制、核准制和备案制。

那么,什么是审批制、核准制、备案制?各自与项目可行性研究报告是什么关系?哪种情况下需要编制可行性研究报告,哪种情况下不需要?


什么是审批制、核准制、备案制?

1、审批制

根据《政府投资条例》(中华人民共和国令第712号)第9条:政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目,项目单位应当编制项目建议书、可行性报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批。
该条意味着只要是政府投资项目的就要走相关审批程序。
审批制的办理流程和所需材料如下:
微信图片_20230602130810.png
从以上流程来看,政府投资项目获得审批,可行性研究报告是必要材料。
国家发展改革委《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》也明确,可行性研究报告是政府投资项目审批的基本依据。也就是说,政府投资项目必须编制可行性研究报告。
政府采用资本金注入的固定资产投资项目,是由国有企业作为项目业主实施的,所以,国有企业承担的政府投资项目也需要报投资主管部门或其他有关部门审批可行性研究报告。
国有企业实施的项目并非都被定性为政府投资项目。对于国有企业实施的、可以采取核准制或备案制的项目,是否需要编制可行性研究报告?我们继续往下看。
2、核准制
不适用政府投资建设的项目,涉及重大项目和限制类固定资产投资的,均适用核准制。文件依据是《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)第二部分:对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制。其中,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。
《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号,2016):“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,实行核准管理。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出,报国务院批准后实施,并适时调整。国务院另有规定的,依照其规定。
核准制的办理流程和所需材料如下:
微信图片_20230602130815.png
从相关流程和管理规定上来看,核准制项目虽然也要进行可行性研究,但项目获得核准,可行性研究报告并不是必要材料。
不过,由于核准制适用于重大项目和限制类固定资产投资,且关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等,这类项目一般都会编制可行性研究报告。
尤其是国有企业实施的核准制项目,一般都会编制可行性研究报告,以提高投资的科学性和合理性。
3、备案制
《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号):“健全备案制,对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目,实行备案制,除国家另有规定外,由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案”。
《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号,2016):“除国务院另有规定的,实行备案管理的项目按照属地原则备案,备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定”。
《企业投资项目核准和备案管理办法》(国家发改委2017年2号令)第4条规定“除涉及国家秘密的项目外,项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台办理。核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续”
备案类项目的办理程序相对于审批类和核准类的项目来说,较为简单,具体流程如下:
(一)办理流程
1、项目单位填写《企业投资项目备案申请表》,准备项目法人证书或项目业主营业执照副本及复印件,属于国家规定实行许可证生产的项目还需准备相关部门的初审意见、属于高能耗项目还需准备中介部门的能耗准入估评报告。
2、以上材料齐全后,项目单位到发展改革委申报项目备案手续,领取《企业投资项目备案通知书》。
3、项目单位凭《企业投资项目备案通知书》分别到规划部门、国土部门、环境保护部门办理规划选址、用地和环评审批手续。
4、以上工作完成后,到住建部门办理施工许可手续。
(二)企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关:

1、企业基本情况

2、项目名称、建设地点、建设规模、建设内容

3、项目总投资额

4、项目符合产业政策的声明
可见,备案制适用于企业投资且不在《政府核准的投资项目目录》的项目。备案制的流程短、环节少、需要的材料不多,操作简单方便。政府对于备案制项目的管理也较为宽松。这使得很多项目投资方会倾向于备案制项目。

什么是可行性研究报告?

可行性研究是指对拟建项目有关的自然、社会、经济、技术等进行调研、分析比较以及预测建成后的社会经济效益。在此基础上,编写相应的可行性分析报告,综合论证项目建设的必要性,财务的盈利性,经济上的合理性,技术上的先进性和适应性以及建设条件的可能性和可行性,从而为投资决策提供科学依据。

《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》明确:可行性研究是投资决策的核心环节,加强投资项目可行性研究是提升投资决策科学化水平的必然要求。政府投资项目可行性研究报告原则上应按照《通用大纲》进行编写,并作为各级政府及有关部门审批政府投资项目的基本依据。

根据《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》,可行性研究报告应包括下列内容:
一、概述

二、项目建设背景和必要性

(一)项目建设背景

(二)规划政策符合性

(三)项目建设必要性

从重大战略和规划、产业政策、经济社会发展、项目单位履职尽责等层面,综合论证项目建设的必要性和建设时机的适当性。

三、项目需求分析与产出方案

(一)需求分析

在调查项目所涉产品或服务需求现状的基础上,分析产品或服务的可接受性或市场需求潜力,研究提出拟建项目功能定位、近期和远期目标、产品或服务的需求总量及结构。

(二)建设内容和规模

结合项目建设目标和功能定位等,论证拟建项目的总体布局、主要建设内容及规模,确定建设标准。大型、复杂及分期建设项目应根据项目整体规划、资源利用条件及近远期需求预测,明确项目近远期建设规模、分阶段建设目标和建设进度安排,并说明预留发展空间及其合理性、预留条件对远期规模的影响等。

(三)项目产出方案

研究提出拟建项目正常运营年份应达到的生产或服务能力及其质量标准要求,并评价项目建设内容、规模以及产出的合理性。

四、项目选址与要素保障

(一)项目选址或选线

(二)项目建设条件

分析拟建项目所在区域的自然环境、交通运输、公用工程等建设条件。改扩建工程要分析现有设施条件的容量和能力,提出设施改扩建和利用方案。

(三)要素保障分析

土地要素保障。分析拟建项目相关的国土空间规划、土地利用年度计划、建设用地控制指标等土地要素保障条件,开展节约集约用地论证分析,评价用地规模和功能分区的合理性、节地水平的先进性。

资源环境要素保障。分析拟建项目水资源、能源、大气环境、生态等承载能力及其保障条件,以及取水总量、能耗、碳排放强度和污染减排指标控制要求等,说明是否存在环境敏感区和环境制约因素。

五、项目建设方案

(一)技术方案

(二)设备方案

(三)工程方案

(四)用地用海征收补偿(安置)方案

(五)数字化方案

(六)建设管理方案

六、项目运营方案

(一)运营模式选择

(二)运营组织方案

(三)安全保障方案

(四)绩效管理方案

七、项目投融资与财务方案

(一)投资估算

对项目建设和生产运营所需投入的全部资金即项目总投资进行估算,包括建设投资、建设期融资费用和流动资金,说明投资估算编制依据和编制范围,明确建设期内分年度投资计划。

(二)盈利能力分析

根据项目性质,确定适合的评价方法。结合项目运营期内的负荷要求,估算项目营业收入、补贴性收入及各种成本费用,并按相关行业要求提供量价协议、框架协议等支撑材料。通过项目自身的盈利能力分析,评价项目可融资性。对于政府直接投资的非经营性项目,开展项目全生命周期资金平衡分析,提出开源节流措施。对于政府资本金注入项目,计算财务内部收益率、财务净现值、投资回收期等指标,评价项目盈利能力;营业收入不足以覆盖项目成本费用的,提出政府支持方案。对于综合性开发项目,分析项目服务能力和潜在综合收益,评价项目采用市场化机制的可行性和利益相关方的可接受性。

(三)融资方案

研究提出项目拟采用的融资方案,包括权益性融资和债务性融资,分析融资结构和资金成本。说明项目申请财政资金投入的必要性和方式,明确资金来源,提出形成资金闭环的管理方案。对于政府资本金注入项目,说明项目资本金来源和结构、与金融机构对接情况,研究采用权益型金融工具、专项债、公司信用类债券等融资方式的可行性,主要包括融资金额、融资期限、融资成本等关键要素。对于具备资产盘活条件的基础设施项目,研究项目建成后采取基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)等方式盘活存量资产、实现项目投资回收的可能路径。

(四)债务清偿能力分析

对于使用债务融资的项目,明确债务清偿测算依据和还本付息资金来源,分析利息备付率、偿债备付率等指标,评价项目债务清偿能力,以及是否增加当地政府财政支出负担、引发地方政府隐性债务风险等情况。

(五)财务可持续性分析

对于政府资本金注入项目,编制财务计划现金流量表,计算各年净现金流量和累计盈余资金,判断拟建项目是否有足够的净现金流量维持正常运营。对于在项目经营期出现经营净现金流量不足的项目,研究提出现金流接续方案,分析政府财政补贴所需资金,评价项目财务可持续性。

八、项目影响效果分析

(一)经济影响分析

(二)社会影响分析

(三)生态环境影响分析

(四)资源和能源利用效果分析

(五)碳达峰碳中和分析

九、项目风险管控方案

(一)风险识别与评价

(二)风险管控方案

(三)风险应急预案

十、研究结论及建议

(一)主要研究结论

从建设必要性、要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响可持续性、风险可控性等维度分别简述项目可行性研究结论,评价项目在经济、社会、环境等各方面效果和风险,提出项目是否可行的研究结论。

(二)问题与建议

十一、附表、附图和附件

备案制项目是否需要可行性研究报告?

可行性研究报告虽然重要,不过,根据前述我们对于投资项目备案制的介绍,它却并不是项目获得备案的必要文件。这是因为,作为企业投资且又不在《政府核准的投资项目目录》内的非重大、非限制类项目,应该根据投资管理体制改革的要求,按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,落实企业投资自主权,由企业自主决策、自担风险。政府不必替企业决策,以充分发挥其作为市场主体的积极性,以免束缚企业的手脚。

但是,正如我们在前面所说的,企业为了保证投资方案的完善性和可实施性,并防范投资风险,应该进行可行性研究。至于是否按照一定的格式编制可行性研究报告,可行性研究报告编制到什么程度,则可以由企业自主决定。
另外还有一种情况,有些地方政府和投资主体为了规避政府投资项目的有关管理规定,将应由政府投资实施的项目包装成企业投资项目,从而可以不采取审批制而采用备案制并规避“政府投资项目不得由施工单位垫资实施”的规定。但由于项目确实规模较大且较为复杂,必须编制可行性研究报告予以论证,从而导致备案制项目材料里也有可行性研究报告。
还有一种情况,可行性研究报告虽然不是备案制项目的必要文件,但当企业向银行申请贷款时,银行会要求企业提供可行性研究报告,以评估测算贷款是否可行。因为,项目在发改部门获得备案,仅需提供以下信息:
1、企业基本情况
2、项目名称、建设地点、建设规模、建设内容
3、项目总投资额

4、项目符合产业政策的声明

而仅根据这些信息,银行无法判断贷款是否可行---尤其是对于较为复杂的固定资产投资项目。所以,即使是备案制项目,如果需要在金融机构融资或发债,在实施投资项目前,编制可行性研究报告都是必要的。
有的企业在银行申请贷款时,以项目为备案制项目不需要可行性研究报告为由,不提供可行性研究报告,这不利于银行评估项目和批准贷款,尤其是对于较为复杂的固定资产建设项目。
小 结
项目可行性研究是项目投资决策的重要依据。从防范投资风险和优化投资方案的角度出发,审慎的投资人,不管是政府和企业,在实施投资项目前,进行可行性研究、编制可行性研究报告都是必要的。

尤其是当项目需要引入投资或融资的时候,编制一份可靠可信的可行性研究报告,都是非常有必要的,不管项目是审批制、核准制还是备案制项目。

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